di Gabriele Donatiello*
Per un confronto serio ed intellettualmente onesto, bisogna discutere del merito dei quesiti referendari. Rivendicare pregiudizialmente una posizione ideologica o una collocazione politica pro o contro il governo, significa non rendere un buon servizio ai cittadini, chiamati ad esprimersi con un Sì o un No.
La riforma della giustizia prevede la separazione delle carriere dei magistrati requirenti e giudicanti, l'istituzione di due diversi Consigli superiori della magistratura, entrambi sotto la presidenza della Repubblica, l'introduzione del sorteggio per i membri dei Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) e la creazione di un’Alta Corte disciplinare, chiamata a emettere sentenze disciplinari nei confronti dei magistrati di entrambe le funzioni. La riforma, non avendo ottenuto la maggioranza dei due terzi né alla Camera né al Senato, che avrebbe permesso di farla entrare subito in vigore, è stata sottoposta al referendum confermativo senza quorum di partecipazione. Non è un referendum abrogativo, ma un referendum costituzionale, chiamato a decidere se una legge costituzionale debba entrare in vigore o meno. Pertanto, non andare a votare significa delegare ad altri l’esito del voto.
1. Separazione delle carriere.
Oggi si entra in magistratura con lo stesso concorso; giudici e pubblici ministeri (PM) appartengono allo stesso ordine; sono valutati dallo stesso organo, il CSM; condividono gli stessi criteri di valutazione. Con la riforma si mira ad una separazione istituzionale e ordinamentale. La separazione delle carriere è finalizzata ad attuare l’articolo 111 della Costituzione, che definisce i principi del “giusto processo”, garantendo che ogni processo si svolga nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. È, in altri termini, il naturale coronamento del processo accusatorio, introdotto nel 1988 col codice Vassalli. La separazione delle carriere è una scelta di civiltà giuridica in uno Stato di diritto. Con la riforma non si esprime sfiducia nei magistrati ma si prevedono regole ordinamentali, che incidono sull’organizzazione dei poteri e sulla fiducia nel sistema.
1.1. Si obietta che la separazione delle carriere esiste già. Esiste la separazione delle funzioni non la separazione delle carriere. Se è vero che il magistrato sceglie il ruolo e può cambiare una sola volta, è altrettanto vero che Pubblici ministeri (PM) e giudici sono reclutati con lo stesso concorso, ricevono la stessa formazione, appartengono allo stesso organo di governo, hanno gli stessi interessi in sede disciplinare, di valutazione della professionalità, di avanzamento delle carriere. La distinzione dei ruoli serve a garantire l’indipendenza del giudice rispetto al pubblico ministero da ogni forma di condizionamento, soprattutto corporativo. Il processo per essere giusto deve anche apparire tale. La forma è anche sostanza. La fiducia è la precondizione per una giustizia credibile e trasparente. Nessun imputato o indagato si sentirebbe garantito da un giudice e da un PM che hanno rapporti di colleganza. Separare le carriere tra giudici e pubblici ministeri significa garantire che il giudice sia non solo percepito ma anche considerato terzo rispetto a chi accusa. Nelle grandi democrazie occidentali, la separazione tra chi accusa e chi giudica è un dato acquisito.
1.2. Si sostiene che la creazione di due CSM per pubblici ministeri e giudici favorirebbe il controllo della politica sulla magistratura e, addirittura, la subordinazione del pubblico ministero all’esecutivo. L’art. 104 della Costituzione afferma in modo netto e chiaro che la magistratura, sia inquirente che requirente, costituisce “un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. Pertanto, il pubblico ministero rimane magistrato autonomo e indipendente, con un proprio organismo di autogoverno. La riforma non modifica le norme costituzionali poste a presidio dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura: “I giudici sono soggetti soltanto alla legge” (art. 101); “ I magistrati sono inamovibili” (art. 107). Si sottolinea che, con la separazione delle carriere, si priva il pubblico ministero della “cultura della giurisdizione, avendo sia il giudice che il pubblico ministero il solo scopo di accertare la verità. Diversamente, il PM diventerebbe un super inquisitore o super poliziotto, che cerca la condanna a tutti i costi. E’ retorica populista-giustizialista. La cultura della giurisdizione, cioè la cultura di ius-dicere (dire il diritto), cioè rendere giustizia, non può e non deve essere prerogativa dei soli magistrati e deve affermarsi nel confronto dialettico delle parti all’interno del “giusto processo” secondo la previsione dell’articolo 111 della Costituzione. Solo dal confronto nel processo tra accusa e difesa in condizioni di parità davanti ad un giudice terzo verrà fuori la verità processuale. In realtà, la separazione delle carriere non tocca la cultura giuridica dei magistrati, siano essi pubblici ministeri o giudici. L’unica differenza sarà la chiarezza dei ruoli. Giudice e pubblici ministeri svolgono funzioni distinte. A differenza del giudice, il pubblico ministero, oltre ad avere una specifica preparazione e una professionalità adeguata, rappresentando la “parte pubblica”, deve condurre le indagini con la finalità sia di sostenere l’accusa che di concorrere all’accertamento della verità. La riforma, infatti, non tocca l’articolo 358 del codice di procedura penale, per il quale, nell'esercizio delle sue funzioni investigative, il pubblico ministero svolge ogni attività necessaria al fine di decidere se esercitare o meno l’azione penale, svolgendo altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini.
2. Il sorteggio.
Il Consiglio Superiore della Magistratura è un organo di alta amministrazione, che deve garantire l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati. Non ha alcuna funzione politico-rappresentativa. E’ notorio che esso è stato ed è dominato dalle correnti. Alcuni esempi. Per gli incarichi direttivi o semidirettivi, il sistema privilegia l’appartenenza a questa o quella corrente, prescindendo dal merito. Per gli incarichi direttivi e semidirettivi nei Tribunali e nelle Corti di appello dei grandi centri, le nomine riguardano in prevalenza magistrati organici alle correnti o ex componenti del CSM. Chi non ha riferimenti correntizi viene tagliato fuori dagli accordi spartitori o deve accontentarsi di incarichi minori. È impossibile per un magistrato fare carriera solo per merito. La lottizzazione delle correnti ha ricadute anche sulle valutazioni di professionalità e sui procedimenti disciplinari. Nel primo caso, su circa 9.500 magistrati, il 98% riporta valutazioni positive. Nel secondo caso, a fronte di centinaia di denunce anche per errori giudiziari, le sanzioni disciplinari sono poche e, il più delle volte, lievi. Il sorteggio mira a ad eliminare il rapporto diretto tra eletti ed elettori, a scardinare le concentrazioni e le incrostazioni di potere delle correnti, come emerso dalla scandalosa vicenda Palamara, sulla quale il silenzio delle istituzioni è stato assordante. Si sostiene che con la riforma il Consiglio Superiore della Magistratura sarà più debole e politicamente condizionato. In realtà, nei due CSM, quello dei giudici e quello dei PM, entrambi presieduti dal massimo organo di garanzia, cioè il Presidente della Repubblica, i due terzi dei componenti saranno togati e solo un terzo è rappresentato dai laici. Si aggiunge che non tutti magistrati sono in grado di svolgere il ruolo di consigliere del CSM perché sono richieste “competenze specifiche”, che non è dato sapere in che cosa consistono. Si precisa che, essendo stati sorteggiati e non avendo fatto militanza nell'Associazione nazionale magistrati, saranno condizionati dai laici di nomina parlamentare. In realtà, l’attitudine specifica ad assumere l’incarico di consigliere del CSM viene riconosciuta agli “unti del Signore”, selezionati dalle correnti non si sa come (per fedeltà, condizionamenti politici e/o ideologici, impegno nelle articolazioni territoriali e negli organi centrali dell’ANM?). Non c’è limite all’autoreferenzialità! E’ mai possibile che un magistrato, che ha superato il concorso per l’accesso in magistratura, di per sé impegnativo e selettivo, e la terza valutazione di professionalità (i magistrati ogni quattro anni vengono sottoposti a tale valutazione), che può decidere controversie complesse, privare un cittadino della libertà personale, non sia in grado di occuparsi anche degli affari del CSM (assunzioni, trasferimenti, valutazioni di professionalità, assegnazione ad un incarico, sanzioni disciplinari, pareri sui disegni di legge riguardanti l'ordinamento giudiziario) e debba essere considerato pregiudizialmente subalterno ai membri laici? Affermazione gravemente lesiva del decoro e della credibilità della magistratura.
3. L'Alta Corte disciplinare
L’Alta Corte disciplinare avrà il compito di sanzionare gli illeciti dei magistrati ordinari. L'organo sarà composto da quindici membri: tre saranno nominati dal Presidente della Repubblica; tre saranno estratti a sorte da un elenco di professori universitari ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio attraverso un'elezione dal parlamento in seduta comune; sei saranno estratti a sorte tra i magistrati giudicanti con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgono o hanno svolto funzioni di legittimità; tre saranno sorteggiati tra i magistrati requirenti con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgono o hanno svolto funzioni di legittimità. Nella composizione dell’organo, i togati saranno in maggioranza, il presidente verrà eletto tra i componenti nominati dal Presidente della Repubblica e tra quelli estratti a sorte dall’elenco formato dal parlamento in seduta comune. I membri della Corte durano in carica quattro anni e il loro incarico non può essere rinnovato. L’Alta Corte disciplinare, per la sua autonomia e indipendenza dai due Consigli Superiori, è organo terzo nel valutare ed accertare le responsabilità dei magistrati. Non c’è credibilità se non c’è responsabilità. Garanzie di terzietà e trasparenza che mancano all’attuale sezione disciplinare, formata da tre componenti laici e sei togati, che rappresentano le correnti, le cui dinamiche interne non sono compatibili con la serenità del giudizio.
Era inevitabile che il voto referendario avrebbe radicalizzato il conflitto tra il governo e l’opposizione e trasformato il confronto sul merito della riforma in scontro esclusivamente politico. Quello che sconcerta è l’atteggiamento dell’Associazione nazionale dei magistrati e di alcuni suoi autorevoli esponenti che, dietro il paravento del comitato per il NO, costituito in contrasto con la lettera e lo spirito dello statuto dell’associazione, anziché confrontarsi sui quesiti referendari, ricorrono a slogan falsi e ingannevoli per manipolare l’opinione pubblica al solo scopo di influenzare gli elettori. L’ANM, comportandosi di fatto come un partito politico, mina la credibilità e l’autorevolezza della magistratura italiana, già seriamente compromesse. Solo per fare un esempio tra i tanti. È mistificatorio il messaggio pubblicizzato nelle stazioni: “Vorresti giudici che dipendono della politica? No”. Nessuna norma prevede la sottomissione della magistratura al potere politico. È mezzo di bassa propaganda, che ha lo scopo di creare consenso emotivo e non razionale e che, utilizzato dall’ANM, scredita la figura del magistrato, il cui alto profilo professionale dovrebbe essere caratterizzato, oltre che da indipendenza, imparzialità e professionalità, anche da equilibrio, sobrietà e autorevolezza. Per non parlare delle dichiarazioni di un noto Procuratore della Repubblica, frontman dei sostenitori del NO che, per orientare il voto, distribuisce patenti di onestà, distinguendo gli elettori in “persone perbene” e non (“gli indagati, gli imputati, la massoneria deviata, tutti i centri di potere che non avrebbero vita facile con una giustizia efficiente”). Dichiarazione che esprime una mentalità inquisitoria, che mal si addice a chi esercita l’azione penale e che è incompatibile con il principio costituzionale della presunzione di innocenza. Per non essere da meno, il capo della Procura Generale di Napoli si è spinto fino al punto di evocare il piano di Rinascita Democratica di Licio Gelli, paragonando alcuni punti della riforma, in particolare la separazione delle carriere, al piano della loggia massonica P2. Quando si ricorre a toni populistici e apocalittici, a semplificazioni eccessive e manipolatorie dell’informazione, quando si crea un clima di paura, è inevitabile che gli elettori disertano le urne.
In verità, ciò che spaventa l’ANM e le correnti non è la separazione delle carriere ma il sorteggio dei componenti del Consiglio superiore della magistratura e l’istituzione di un’Alta Corte disciplinare. Con il primo, infatti, si mira a prevenire il rischio delle degenerazioni correntizie e si consente al CSM di recuperare il ruolo di organo di garanzia, come previsto dalla Costituzione, fino ad oggi, considerato a ragione centro di potere interno, che ha privilegiato e privilegia l’appartenenza alla corrente sul merito e sulla competenza. Con il secondo, si vuole porre fine alla giustizia c.d. “domestica”, contraddistinta da un alto tasso di archiviazione delle segnalazioni, da un numero irrisorio di condanne rispetto al totale degli esposti e da assoluzioni spesso motivate con la formula della "scarsa rilevanza del fatto".
Indipendentemente dall'esito della consultazione referendaria, la riforma di certo non risolve i problemi della giustizia italiana: la durata eccessiva dei processi civili genera incertezza per imprese e investitori, con ricadute negative sull'economia; la carenza di personale amministrativo e di magistrati; lacune nella digitalizzazione nel settore penale; i casi di ingiusta detenzione con esborso annuale per lo Stato di diversi milioni di euro. Tuttavia, essa, anche se imperfetta, va condivisa se non si vuole che l’attuale assetto dell’ordinamento giudiziario, già attraversato da una “crisi di sistema”, peggiori in termini di credibilità e di trasparenza. È un atto di responsabilità istituzionale necessario andare a votare. Considerata la complessità dei quesiti referendari, è difficile esprimere un voto consapevole in assenza di un confronto di alto livello, che spieghi le reali implicazioni istituzionali della riforma, con partiti che “chiamano alle armi” le rispettive tifoserie per polarizzare il voto e trasformare una questione tecnica in una contrapposizione politica ed in una scelta identitaria. Se per miopia istituzionale si ha paura del cambiamento, la fiducia dei cittadini nella giustizia, già logorata, continuerà inesorabilmente ad erodersi.
*Magistrato a riposo, già Presidente del tribunale di Sorveglianza di Potenza